中国财政科学研究院周孝：数据要素市场化的现实挑战与政策路径
2024-05-30 18:50:18
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中国信息协会产业互联网分会
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周孝
数字经济有三个要素，第一个是数据，相当于数字经济的血液；第二个是数字技术；第三个是平台，或者包括平台在内的一些基础体系。平台更多是把数据和数字技术融合起来，能够产生各种各样的新产品、新服务、新应用体验、新生态，我想这就是产业互联网平台发展的一个重要的方面。今天在这里更多是讲数据要素。
5月22-23日，中国信息协会产业互联网分会成立大会暨2024年中国产业互联网科技·产业·金融创新高峰论坛在上海市“金色炉台”宝武钢铁会博中心召开。中国财政科学研究院教科文研究中心副主任、副研究员周孝以《数据要素市场化的现实挑战与政策路径》为题作专题报告。以下是周孝研究员的发言和汇报材料：中国财政科学研究院教科文研究中心副主任、副研究员周孝发表演讲周孝：数字经济有三个要素，第一个是数据，相当于数字经济的血液；第二个是数字技术；第三个是平台，或者包括平台在内的一些基础体系。平台更多是把数据和数字技术融合起来，能够产生各种各样的新产品、新服务、新应用体验、新生态，我想这就是产业互联网平台发展的一个重要的方面。今天在这里更多是讲数据要素。从十九届四中全会把数据列为生产要素开始，国务院印发一系列文件来强调要培育数据要素市场，要重点推进数据要素的开发利用。特别是在2022年，国务院印发关于构建数据基础制度，更好发挥数据要素作用的意见，也就是《数据要素20条》。对于数据要素市场的发展来讲，20条起到了提纲契领和战略指导的作用。这就是为什么我们要去推进数据要素和数字化。之所以要有数据要素市场化的概念，是因为传统的市场体系很难去适用数据要素。它的流通交易，包括它的开发应用，有太多的特殊性，是其他传统生产要素所不具备的。比如它的经济属性，它本身没有价值，需要通过集聚、存储、分析，需要有大量的人力投入，才能够产生价值。只有在使用的过程中，才能产生重要的价值。所以我们需要去打造数据要素市场。一方面我们要建设市场，也就是各种平台和交易机构；另外我们要促进数据要素的市场化配置，在市场中去配置资源，让数据要素得到更好的优化利用，这就是推进数据要素市场化的基本含义。我们要实现数据要素的价值化，让它从一种传统要素成为一种资源，成为一种资产，最后变成一种资本。核心工作就是推进数据要素的流通交易以及最后的开发利用。推进数据要素市场化的重要意义，可以从三个方面去阐释。第一，它是完善社会主义市场经济体制的主要内容。既然数据能够成为一种重要的生产要素，而且它的量，它的作用越来越大，如果要让它更好地去发挥作用，那就需要有相应的体制机制，特别是要让他参与到收益的分配之中。只有通过市场化的模式，才能让它得到更好的配置，能够让它的收益得到更好的体现，它的价值也能发挥到实处。第二，它是做强做优做大数字经济、建设数字强国的根本保障。现在数字经济发展的越来越好，但是跟数字经济强国之间还有很大差距。要做到数字经济强国，就需要让数据更好的去配置，更好的去发挥它的作用。第三，它是发展新质生产力、加快高质量发展的内在要求。总书记特别强调要完善数据要素市场，促进新质生产力发展。这也是因为数据，包括数据和数字技术的融合，它能够产生各种各样的好处，能够提质增效，降本增效等等。2019年以来，数据要素被列为生产要素之后，数据要素市场化在加快推进。一方面，法律法规和政策环境在持续完善。包括从中央部委到地方，都出台了一系列种政策，组织了各种各样的行动，推进数据要素的市场发展和交易流通利用。第二个方面，数据交易平台建设加快推进。虽然2014年开始，北京中关村建立了一个大数据交易平台，但是前面几年发展的并不好。从19年开始，我们又新建了一批数据交易平台，这也代表着数据交易平台、数据要素市场建设的一个新的方向。第三个方面，数据交易市场规模在稳步增长。2023年《中国数据交易市场研究分析报告》显示，2022年数据交易行业的市场规模已经超过800亿，接近900亿，占全球数据市场交易规模的比重达到13.4%，比例跟数字经济规模基本相当。预计在2025年到2030年，数据交易市场规模的年复合增长率将达到20.3%，这是一个很高的增长速度。即使环境在不断完善，市场规模在不断壮大，但是它存在的问题也是很突出的。我们主要提两方面问题。第一个是市场建设方面的问题。数据交易平台还存在弱小散的问题，比较突出的是整个建设过程中，不管是地方政府还是企业，热情都很高，但是在建设过程中就很容易出现重复建设，最后导致的结果是交易平台很多，但是每个平台的运营状况并不好，很难达到自收自支的状态。像贵州大数据交易所，其实运营的时间也比较长，但是它2023年的业绩看起来也并不显著。当然它的交易额也达到了20多亿元，但是与数字经济的体量相比，它的作用体现的不太充分。因此，整个数据交易平台的能力还需要极大的提升。第二个方面是数据交易规模增长缓慢。目前来看数据要素的交易规模在不断增长，但是更多是在场外，场内也就是通过数据交易平台去交易的规模还是比较有限的。按照最近的比例来看，它的占比可能也就5%左右，即使预测场内交易到2025年2030年的占比也只能达到10%-20%。所以这意味着交易平台的发展还需要不断促进。当然交易平台的场内和场外交易相互成一个体系，如果场内交易发展不起来，它对于体系化的数据要素制度，包括相关的政策体系会产生一定阻碍。如果场内交易发展的好，对于整个制度体系的完善会很有帮助。在2022年相关学者做过一个统计，在全国43个数据交易平台里面，其中2/3左右都没有实现正常运营，这也意味着场内交易还是不够活跃。之所以存在这些问题，其实更多是因为整个数据要素市场化，面临了很多的挑战和困难。第一个挑战，数据供需脱节。数据要素市场化一是为了有更多的高质量数据，第二是能够让数据在供给和需求之间匹配起来，发挥更好的作用。从供给侧和需求侧来看，对数据的高质量供给都有一些限制。从供给侧来讲，数据孤岛现象还是比较普遍。以政府部门的公共数据为例，虽然这几年我也在推政府数据开放共享，但是限于各种各样的因素，不管是思想层面的，还是基础设施层面的，政府的平台还需要去打通。包括地区之间，部门之间都需要去推进互联互通。受这些因素的影响，公共数据的开放共享还存在很多约束。第二个方面，数据的标准化还需要推进，就比如医疗数据的隐私和标准化。从需求侧来讲，传统产业和中小企业的数字化转型还是相对滞后。当数字化转型相对滞后的时候，它对于数据的需求，对于数据产品和服务的需求，都需要有一定的时间才能增长。另外一方面，现在很多企业已经有了这种需求，数字化转型也进入到了一定的阶段，但是受人才、技术、基础设施各个方面因素的影响，这种需求还没有办法去爆发。最后，公共数据开放共享不足，也导致应用场景、应用生态需要发展创新，应用场景相对比较单一的话，需求也很难起来。第二个挑战，产权界定复杂。数据要素市场化，要让它流通起来，流通的过程中，不管是交易的过程，还是最后收益分配的过程，都需要有产权界定，不管是所有权、使用权还是收益权，都需要有一个比较清楚的界定。但是对于数据要素来讲，它的复杂性特别高，如果要去界定它的产权，就需要面临好几个问题。第一个方面，怎样去满足不同的主体的差异化诉求。个人更关注的是隐私保护，企业更多的想要开发利用，当然它前期也要保护好商业秘密。另外就是对政府来讲，更多的就是要保障这个数据安全，需要有一定的自主权。这种差异化的诉求，对于产权界定来讲会产生限制作用。第二个方面,怎样去让相互依赖的不同主体，能够在产权分配时达到权责的分割。第三个方面，怎样去平衡不同关系，去兼顾公平与效率，兼顾流通利用和隐私保护这些方面的关系。这需要去确保它的开发利用流通保护，在这个过程中实现一种平衡。如果产权界定过于倾向于数据的原始持有者，那么它就很难流通起来了。第三个挑战，收益分配困难。数据产生的收益是越来越庞大的，怎样去分配这种收益，怎样去调动大家的积极性，都需要做很多的工作。在实践层面，怎样去对它的生产成本进行核算，怎样去对它进行定价，怎样去在不同的主体之间进行分配。因为每个人的贡献，特别是由于数据的特殊性，很难去清晰的分配，去界定不同主体的贡献程度，这时怎样去分配收益，可能就面临很大的困难。在理论方面，有很多的问题要去解决，最经典的就是政府部门的公共数据，它要不要去获得收益。如果是免费去供给的公共数据，它相应成本怎么回收？如果完全没有收益的话，政府部门和企事业单位，怎样去保障它有足够的动力去从事这个工作，怎样在收益分配的过程中去实现利益的平衡，怎样去避免结构性失衡，这些问题都要考虑。第四个挑战，数据治理困难。整个数字经济不管是新业态，新模式的发展，它的演变非常迅速，治理能力能不能跟得上，这是一个很大的挑战。另外一方面就是产业互联网这类行业代表的一种融合。产业之间，领域之间的边界越来越模糊，这种情况下，原来的以条块结合的治理体系，以及分业治理，还有分领域监管的模式，能不能跟上实际发展的需要？如果跟不上，可能就会出现三不管，或者是政府越位、缺位的问题。在另一方面，开展数据治理的时候，需要去做好权衡取舍。比如说怎样去确保发展与安全的关系，怎样去做到隐私安全保护和开发利用的平衡。如果过于强调隐私，那么产生的结果就是数据的合规成本非常高。企业在从事数据开发利用的时候，成本太高，积极性也会降低。第一个思路是围绕数据要素市场化全过程，加快建立基础性的制度和政策体系。确保数据供得起、愿意供、用得好、安全性高，在发展过程中不断完善和健全制度体系。第二个思路，一定要以应用为主。首先要挖掘和利用数据价值，当价值发挥出来之后，整个应用的过程中，我们才能够不断的去解决挑战和问题，比如说产权界定的问题。第三个思路，要激发地方政府企业、社会组织的积极性。包括中国信息协会产业互联网分会，将这些主体的作用发挥出来。在先行先试的探索之后，得到有效的制度和模式，再去不断的推广，最后形成一个数据要素的制度体系。从政策思路方面，我们可以构建一个基本的框架。在核心层面，要够确保它有供给的能力，也就是通过各个行业的数字化转型产生数据，让公共数据开放共享，能够有更多的数据在流通利用。有了供给能力也要有相应的供给意愿，包括产权界定收益分配，能够确保所有的主体愿意去供给和分享数据，最后是有开放应用，能够有更多应用场景的建设，更好应用能力的提升。在这三个方面，还需要有基本性的东西。一个是流通和交易体系，能够让它运转起来。第二个要有完善的数据治理体系，能让整个数据的市场化，数据要素的市场化，在一个安全可控的环境下去运行。前面所提到的基础制度，也就是《数据20条》，还有国家数据局的《三年行动计划》，都是围绕这个框架去做的工作。《数据20条》更多是做一个基础性的制度，它打下了一个框架，是要构建的数据要素市场的四梁八柱，要在这个框架下稳步的推进。《数据20条》的基本思路是要以维护安全、保护秘密、保护隐私的前提下，去促进数据合规高效流通利用。利用是根本，只有利用起来它才能够发挥价值。《三年行动计划》更多是侧重于数据的开发。利用它打造或者是推进更多应用场景的建设，在应用的过程中能够解决数据供给能力的问题，让更多的行业能够参与进来，有更好的场景去把供需之间的积极性调动起来，能够更好的发挥数据要素的乘数效应。其中一个很客观的认识，就是要发挥数据要素报酬递增、低成本复用等特点去优化资源配置，发展新质生产力。《三年行动计划》聚焦的问题包括几个方面，解决数据供给质量不高，流通机制不畅，应用潜力释放不够的问题。要通过应用场景的打造去创新，通过供需联动去解决问题。目的是发挥我国超大规模市场、海量数据资源、丰富应用场景等多重优势，推动数据要素与劳动力、资本等要素协同，以数据流引领技术流、资金流、人才流、物资流，突破传统资源要素约束，提高全要素生产率。与此同时，开展工作要围绕12个领域，后面肯定还会不断的拓展。从提升数据供给水平、优化数据流通环境、加强数据安全保障三个方面为数据要素市场化提供支撑。最后分享一下我对数据要素市场化的简单思考。一方面要促进合作共享，在这个方面要让财政税收相关的政策发挥更好的作用，让相关的主体都能参与起来，同时也要更好的平衡部门间，地区间，人群间的利益关系。按照现在的发展状况，数字经济可能会引发一定的区域失衡的问题，财税政策如何发挥作用，就是最近几年需要重点研究的问题。另一个方面，怎样去促进公平竞争，特别是包括加强执法的同时，加强政策协同。比如说今天的主题科技、产业、金融，这三个方面的政策需要联动起来，才能为整个数据要素市场化创造更好的环境。以上就是我今天的分享，谢谢。
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